行政执法过程中的检察监督 

——以建立行政执法与刑事司法衔接机制为视角 

朔州市人民检察院民事行政检察处   李跃霞 

　　

    内容摘要：自2013年党的十八届三中全会以来，行政执法与刑事司法衔接机制的完善备受关注。三中全会提出要完善行政执法与刑事司法衔接机制，四中全会更加细化了完善的方式，提出了要实现行政处罚与刑事处罚的无缝对接。在行政执法体制改革与司法体制改革的大背景下，各体制内部的改革是基础，各体制之间的合理、合法对接是关键。在行政执法体制改革中，不仅需要行政机关的内部革新，更需要外部的监督。目前，检察院的监督仅限于三大诉讼领域，而对行政执法与刑事司法衔接过程中的执法行为仍未有明确的监督机制，建立检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督机制势在必行。 

　　关键词：行政执法；刑事司法；检察监督 

　　一、行政执法检察监督的理论基础 

　　（一）法治的必然要求 

　　 实现法治的关键在于怎样才能合理运用并有效制约公共权力。[1]亚里士多德在描述法治中曾把法治定义为两个层次：第一，已经制定的法律得到普遍的遵守；第二，制定的法律是良法。我国自古以来，官本位思想如毒瘤般侵蚀着人们的大脑，权大于法的思想仍然“深入人心”，在执法过程中不遵守法律，不按照程序办事的情况基本上为常态,这种长期的执法理念造成了“人治”。究其主要的原因，对行政机关监督的缺失无疑是问题的根源。要想实现真正的“法治”，必须建立一套合理、合法的检察监督机制。 

　　（二）国家权力制衡的基本要求 

　　     随着经济的高速发展，行政权逐渐向社会的各个领域扩张，行政权的扩张伴随而来的是行政权的无限滥用。根据国家权力制衡的基本要求，司法权对行政执法活动要进行有效的监督与制约。[2]由于我国特殊的国情，行政权的发展尤为快速，行政权处于绝对优势地位，司法权与行政权的地位出现严重的不平衡，因此，需要加大司法权对行政权的监督，尤其要强化检察机关对行政机关执法活动的监督。 

　　二、“两法”[3]衔接程序中检察监督的现状 

　　（一）立法现状 

　　 2001年国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中规定：行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，其中明确了检察院对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为进行监督。2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知，其中明确了行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。从以上的法规、规范性文件可以看出，检察机关对“两法”衔接监察监督的法律位阶比较低，且现存的法律依据均规定的是对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的行为进行监督，缺乏对移送前和移送后案件回流的监督。从监督力度来看，目前的法规表述中多次提到“可以”，由此可以看出目前检察机关对行政执法机关监督力度不足之根源在于立法层面，立法措词的不确定导致检察机关行使监督权的依据不充分，也给行政机关滥用自由裁量权留下了很大空间。 

　　（二）实践现状 

　　当前全国各地“监督移送”的进展差异较大，有的地方已经实践总结出了一套比较成熟的做法，有的地方还停留在探索尝试阶段。[4]目前很多省份针对“监督移送”已经出台了相关的工作意见，但这些意见的规定大都原则性较强，缺乏可操作性。各地在开展监督移送工作中的做法不一，真正形成常态化监督模式的地方并不多，多以对某些领域、某类案件的阶段性工作部署为抓手，促进此项工作向前发展。[5] 实践中，有的行政执法机关对明显构成犯罪的仍不移送，移送案件未向检察机关抄送，公安机关是否立案也常常未告知检察机关，检察机关事先、事中不了解情况，事后也无法有效监督。[6]检察机关是党委和上级的双重领导体制，对地方行政机关仍有编制、机构和经费等依附关系，一些行政机关具有直接人、财、物的管理权利，因此在对行政机关的执法监督问题上大多“睁一只眼闭一只眼”，将检察监督束之高阁。 

　　三、“两法”衔接机制中检察监督的立法完善 

　　我国现行法律并未明确赋予检察机关对行政执法的监督权，相关法律文件均将检察机关对行政执法机关的监督限定为一种被动监督、事后监督。[7]也有一些学者提出应当建立检察机关对行政执法机关的事前、事中监督，事后监督应由法院进行。笔者认为，检察机关对行政执法的监督应当是全方位、全过程的监督。我国宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。正确解读宪法第129条是检察机关合法行使检察监督权的前提。129条中规定的“法律”应当做广义的解释，不仅包括与检察机关关系最密切的刑事诉讼法，还应当包括民事诉讼法等其他法律，当然也就包括行政机关依法行使的一切法律。因此，检察机关有权对行政机关的执法活动进行检察监督。行政执法与刑事司法的衔接机制包括三个阶段：案件移送前、移送、移送后案件回流。从目前我国的法规分析，所有关于两法衔接的规定均是对案件移送的监督，并未涉及案件移送前和移送后案件回流的监督。在理论界，这也是一个研究的空白点。因此，对两法衔接过程的检察监督进行科学、合理、合法的制度设计十分必要。下面，本文将从两法衔接的三个阶段对“两法”衔接中的检察监督制度进行立法设计。 

　　（一）案件移送前的检察监督 

　　 案件移送前的检察监督是指：行政机关在作出具体行政行为的初始阶段（对案件证据材料的搜集、案件调查报告的制作、案件性质的界定以及行政处理决定书的制作），检察机关对行政机关的行政执法行为进行的检察监督。该过程可以归结为三个步骤，第一，证据材料的搜集；第二、案件的定性；第三、行政处理决定书的制作。实践中，行政机关对案件的定性标准不一，往往行政机关对案件是否涉嫌犯罪与司法机关对案件是否涉嫌犯罪的界定不一致，最终导致该移送的案件行政机关内部消化了，不应当移送的案件移送给司法机关，司法机关再将案件退回行政机关，案件就像踢皮球一样被来回折腾，严重影响了行政效率，浪费了司法资源。因此，在案件移送前，遇到案件定性模糊的问题时，检察机关可以提前介入。在建立行政执法和刑事司法相衔接工作机制的过程中，可以充分发挥检察官对案件定性、证据把握的优势，对于行政执法机关查处可能涉嫌犯罪的案件，检察机关认为有必要时可以主动派员提前介入。[8]对于证据材料的搜集和行政处理决定书的制作，这属于行政机关自身权力范围内的事项，原则上应当由行政机关自身完成，检察机关可以对已经搜集的证据材料和做好的行政处理决定书进行外部监督，发现遗漏、不符的情况及时与行政机关沟通。 

　　（二）案件移送的检察监督 

　　案件移送的检察监督是指：行政机关发现案件涉嫌犯罪，应当移送司法机关，将案件的相关证据材料一并移送给司法机关，检察机关对行政机关移送的方式、内容的监督。如前所述，在案件移送前检察机关可以派员介入，一般案件检察机关在案件移送前不介入。我国目前法规规定，行政执法过程中发现案件涉嫌犯罪的应当移送司法机关，且需要抄送检察机关。该阶段的检察监督包括：案件是否涉嫌犯罪，如果是一般的违法行为，应当建议行政机关进行行政处罚、行政强制等；如果涉嫌犯罪，则应当审查行政机关抄送的证据材料、案件调查报告、涉案物品清单、行政处理决定书，如果发现漏交材料的，应当通知行政机关及时补交，如果发现行政机关在办案中存在隐匿、私分、销毁涉案物品、伪造证据材料等违法现象的，应当提出纠正意见，构成犯罪的应当及时立案侦查。 

　　（三）移送后案件回流的检察监督 

　　 移送后案件回流的检察监督是指：行政机关将涉嫌犯罪的案件移送给司法机关，司法机关对案件进行审查后发现案件不构成犯罪，属于一般的违法行为，建议原移送的行政机关给予行政相对人行政处罚并将案件退回行政机关，检察机关对回流的案件的处理进行监督。在该阶段，法院的处理意见分为两种：第一，案件不构成犯罪且未将案件退回行政机关；第二，案件不构成犯罪，将案件退回行政机关并建议行政机关给相对人行政处罚。针对第一种情况，检察机关的检察监督有两种处理意见：首先，经过审查，认为案件既不属于犯罪，也不存在一般违法行为，应当给移送案件的行政机关反馈，写明不构成犯罪也不构成一般违法的理由，三日内送达移送案件的行政机关。其次，经过审查，认为案件不属于犯罪，但存在一般违法行为，需要对行政相对人进行行政处罚，应当制作行政处罚意见书，建议移送的行政机关作出行政处罚的决定，也应当在三日内送达行政机关。针对第二种情况，法院直接作出给予行政相对人行政处罚的建议，首先检察机关应当审查法院作出的建议是否合理，如果合理，检察机关也应当出具检察机关的行政处罚意见书，如果不应当给予行政相对人行政处罚，或者给予的行政处罚不适当，检察机关应当会同法院与行政机关共同协商，最终由三机关给出处理意见。其次，案件回流之后，检察机关对行政机关的后续处理也应当检察监督，对行政机关作出的处理认为不合法时，检察机关有权提出纠正意见，且该纠正意见具有强制作用，行政机关需按照该意见重新执法。 

    四、结语 

    目前，我国的行政体制改革和司法体制改革已经进入关键时期,正确处理好二者的衔接问题十分必要。法治国家的建立关键看法治政府的建立，法治政府的建立关键看行政机关是否依法行政，而行政机关是否依法行政，除了靠其自身对法律的遵守，另一个关键点是检察监督机制的完善。有权必有责，用权受监督，有效的监督机制的建立才能保障行政机关真正做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”  

　　

 

　　

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　　[1] 徐显明.论“法治”构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J].法学研究,1996(3):41. 

　　[2] 徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督[J].犯罪研究,2005(2). 

　　[3] “两法”在本文中指行政执法与刑事司法. 

　　[4] 张琴.论行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督[D]华中科技大学,2013(1) 

　　[5] 张琴.论行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督[D]华中科技大学,2013(1). 

　　[6] 黄燕.行政执法与刑事司法衔接机制之完善[D]湘潭大学,2012(5). 

　　[7]张琴.论行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的检察监督[D]华中科技大学,2013(1). 

　　[8] 徐燕平.行政执法与刑事司法相衔接工作机制研究——兼谈检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督[J].犯罪研究,2005(2).