食品药品安全工作既是一项事关社会和谐稳定的“民生工程”，又是一项长期而艰巨的重大任务，针对全市当前食品药品安全工作的重点和薄弱环节，采取切实有效的措施，做好食品安全监管和渎职犯罪的监督和预防是当前检察机关的一项重要职能。为此，市检察院从2014年3月份开始利用两个月时间，主要针对食品药品监督管理局履行安全监管职责情况以及贯彻执行《食品安全法》、《药品管理法》等法律法规的情况开展了预防调查。

　　一、调查立项的原由

　　“民以食为天，食以安为先”。食品药品安全关乎公民的身体健康和生命安全，是重要的民生问题。为了加强全市食品药品安全监管环节职务犯罪预防工作，促进全市食品药品安全监管部门积极履行职能，决定在食品药品安全监管领域开展预防调查。

　　二、调查经过

　　从2014年3月13日开始，我院开始对市食品药品监管局的相关职能部门监管情况进行调查。通过调查了解到由市质监局承担的食品生产加工环节监管职能、由工商局承担的食品流通监管职能二者均于2013年12月31日划入市食药局。目前，人员职能已全部调整到位。

　　目前全市共有获证食品生产企业73家，其中以乳制品、饮料、蔬菜 （脱水）、粮食加工产品、方便食品和酒类企业为主。其中，乳制品生产企业8家，饮料企业20家，蔬菜制品企业11家，粮食加工企业6家、方便食品加工企业5家、酒类企业6家、肉制品企业2家，其他涉及植物油、罐头、糖果制品等企业共15家。

　　截止2013年底，由我市工商系统核发《食品流通许可证》的企业和个体工商户共有8535家。

　　全市目前共有各类餐饮经营单位3000多家，其中大型服务企业60家，中小型企业2600余家，学校食堂252家，从业人员约1万名。主要采取了以下方法进行调查：

　　（一）查阅资料。从食品药品的生产、加工、流通、销售等各个重点环节入手，了解各个环节的监管职能定位与任务，明确调查的重点内容。

　　（二）召开座谈会。通过与食品生产、流通、药品监管等相关职能部门工作人员座谈，了解其存在的问题和困难，分析食品药品安全监管方面存在的各种漏洞和隐患。

　　（三）实地走访调查。走访朔州市朔城区山老汉土特产加工厂、山阴伊利、蒙牛、古城乳产品加工等部分企业。食品流通领域实地走访了百福、宾都两家大型超市以及部分农村食品零售店。餐饮行业实地走访了部分大中型酒店、市一中、市二中、朔州师范学校、市区部分幼儿园的食堂。在药品流通领域还走访了华太康、本草堂等药品零售门店。

　　三、调查的主要内容

　　1、收集相关职能部门书面材料，大体了解职能部门的职责履行情况。通过查阅朔州市人民政府办公厅《关于印发朔州市食品药品监管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，了解了该局十项主要职责和十个内设机构。

　　2、对照《食品安全法》及其实施条例、食品药品安全监管制度，认真查找履行食品、药品安全监管职责，查找是否建立健全监督管理机制。

　　3、总结食品安全领域职务犯罪发生的特点规律、症结原因，深入分析管理层面存在的漏洞，提出完善内部管理的建议和预防对策，促使有效整改，健全完善食品安全监管部门廉政风险防范制度。

　　4、依照法律规定，通过实地走访调查是否落实好企业的食品安全主体责任和政府的监管责任，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。

　　5、走访被监管的企业和个体工商户，深入学校实地查看食堂管理，推进餐饮食品安全整顿，对市区幼儿园食品药品安全问题展开调查。围绕违法添加非食用物质和滥用食品添加剂、餐饮消费、保健食品等重点领域和环节，有针对性地开展专项预防工作。

　　四、调查结论

　　通过对食品药品监督管理局相关部门的调查了解，总体情况较为稳定，全市没有出现较大食品药品安全案件。经调查发现主要存在以下问题：

　　（一）安全监管方面存在的主要问题。

　　1、在机构设置方面，部分县级监管部门未按规定进行职能移交，出现了监管漏洞。由于人员编制和机构设置方面的种种障碍因素，导致部分原县级质量技术监督局负责食品生产加工环节监管工作人员未划入县级食药部门，造成了食品生产监管队伍断档的局面。

　　2、在食品生产环节主要存在部分传统食品如豆腐、粉条、豆芽等小作坊生产加工，无食品生产行业标准、无生产许可证，监管难度较大，问题也多。由于部分小作坊以及流动摊贩经营场所隐蔽性较强，加之监管部门人力不够，特别是流动摊点，缺乏固定的经营场所，没有卫生许可证和生产许可证，监管部门无法进行监管，导致监管缺位现象较为突出。

　　3、在食品流通环节主要存在没有从源头上实行严格监管，长期以来，食品监管部门在监管食品安全上重终端抽查、轻过程监督，没有从源头治理上将危害食品安全违法犯罪行为消灭于萌芽状态。尤其是食品批发、代理商资质没有进行备案登记。据调查，面向城乡结合部以及偏远地区农村的零售店的食品批发代理商大多处于无证经营状态，这些不法商贩大多从事假冒伪劣产品的批发，以谋取更大的利润空间。

　　4、在餐饮环节方面主要存在部分学校食堂、市区幼儿园食堂卫生条件差，小型餐饮店、街边摊贩的经营行为监管缺失。其主要原因在于经营主体与监管主体安全责任意识不强导致。在思想认识方面，存在“只要过得去”、“差不多”观念，导致了食堂等经营主体思想观念松懈，不求高标准，只求过得去即可的现象。同时，监管部门虽然进行了检查，但是对经营主体的检查并没有完全按标准去落实。

　　5、在药品流通方面，主要存在处方药销售管理不严，药店随意售卖现象突出。此种现象的原因主要在于药品经营主体受利益驱动，导致安全意识不强，守法经营意识较差。

　　6、行政处罚方面主要存在行政执法与刑事司法衔接不好，机制不畅通的问题，存在部分案件应当移交不移交、该移交的案件公安机关却不接收的现象。

　　（二）当前食品药品安全宣传工作中存在的问题。

　　从调查的情况来看，基层食品药品安全宣传工作还存在一定的滞后性：

　　1、面向乡村老百姓的食品药品安全宣传工作力度不够。食品药品安全知识的宣传和防范意识的形成重点和难点在农村，要切实保障群众的食品药品安全，除加强日常监管外，更重要的是在广大农村深入开展宣传教育活动，不断提高农民群众自觉遵守法律意识，提高自我防范意识和积极参与监督的意识。

　　2、基层政府对食品药品安全宣传意识不强。部分基层政府存在错误观念，认为安全工作主要是煤矿、交通、消防等安全，片面认为食品药品安全是食药监管部门的职能职责，常以人手不够、精力有限、没有将食品药品安全宣传同其它安全宣传工作同安排同部署，更没有将食品药品安全宣传工作纳入政府的重要议事日程狠抓落实。

　　（三）存在问题的根源。

　　目前影响我市食品药品安全的因素众多，但人的因素是第一位的。从食品药品安全的社会属性来分析，主要有几个方面：

　　1、行业从业人员的职业素质参差不齐，是制约我市食品药品安全状况的一个重要瓶颈。食品药品产业存在的多、小、散，从业人员的职业标准、准入门槛、职业培训缺乏规范和管理。

　　2、企业和从业人员社会诚信的缺失，也是引发食品药品安全事件的一个重要根源。在经济转型的背景下，市场竞争日趋激烈，一些生产经营企业“昧良心”挣钱，违法违规操作，带来不容忽视的食品药品安全隐患。

　　3、社会共治共享的机制尚未建立。面向消费者的食品药品安全的“护栏网”还未形成，是目前食品药品安全事件频发的另外一个重要原因。

　　五、预防意见和建议

　　（一）加强和改进食品药品安全宣传工作，努力形成政府主导、企业自律、社会公众积极参与的良好局面。

　　1、重视基层食品药品安全宣传工作，不断提升整合监管形象。 协同共治是解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和微观环境复杂多变等突出问题的有效手段。基层部门从单一依靠本部门进行宣传工作转变为更多地调动各级相关监管部门进行宣传工作，在具体工作中，通过社区结对共建活动、与相关部门的合作、整合宣传资源，优势互补，达到宣传的整体动员。

　　2、丰富宣传形式和内容，不断提升宣传效果。构建宣传平台，将宣传与需求、监管、服务相结合，形成系统合力，从而更好地达到宣传效果。一是丰富宣传载体，利用品牌活动带动宣传。二是丰富宣传模式，利用媒体拓展宣传。充分利用自身网络阵地，深化“阳光政务”，将部门职能职责、日常工作开展情况在公众信息网上予以公布更新，充分调动社会对食品药品监管工作的关心和参与积极性。

　　3、在食品药品安全宣传工作中，要重视公众和其他组织的举报作用，充分调动社会公众、媒体、企业、社会组织等多元主体参与食品药品安全社会治理的积极性，不断完善举报奖励措施，公开举报电话，建立和完善投诉举报网络，推动举报投诉社会共同治理的格局。

　　（二）完善食品安全监管体系，加强对食品生产流通环节的源头管理工作。

　　1、完善我市食品安全监管体制，就必须从源头上保证食品安全、制定统一的食品安全标准、完善多部门监管的协调合作机制、强化行政部门的执法权力、建立食品安全问责制。同时考虑构建“以品种监管为主、分段监管为辅”的食品安全监管模式，推动由单向监管向协同治理转变，实现政府、社会、公民三个主体治理；推动由事后处置向预防为主转变，实现源头、过程、结果三个方面整体控制。鉴于此，亟待改变重终端抽查、轻过程监督现状，形成终端抽查与过程监督并重、日常监管与专项整治兼顾的监管模式，既要避免 “头疼医头、脚疼医脚”，又要避免运动式执法，而要从整个产业链的角度构建起更加完善有力的全程监管体系，从源头上封堵漏洞，而不是被动地 “亡羊补牢”。

　　2、充分发挥食品行业协会的作用，建立公开的食品药品安全信用体系。

　　建议在食品药品生产、加工企业建立行业自律协会，并开展食品安全信用体系建设试点工作。制定食品药品生产经营企业和从业人员的行为规范，推行食品药品生产企业诚信承诺制，建立食品药品生产经营档案和监管档案，开展信用评价，实行信用分级监管，全面落实食品药品生产经营企业作为第一责任人的规定。要通过开展信用等级评价，指导企业完善内部食品药品安全保证体系，提高自律意识。要充分发挥行业协会等组织的作用，发现、培植和树立优势企业、优势品种和优势品牌。同时，对不符合食品安全条件的企业，该关的关，该停的停，绝不手软。

　　3、建立食品批发商备案登记制度，健全食品安全监管体系。

　　为了加强流通环节食品安全的源头监管，加强食品批发商的管理工作必不可少。主要采取的方法是对辖区内进行许可登记的食品经营户进行逐一核对，明确区分食品批发商、零售商，对辖区内所有从事食品批发业务的批发商进行备案登记，备案的内容主要涉及批发商的营业执照、许可证件、批发食品合格证明文件等相关信息，备案后发放备案登记卡，批发商凭借备案登记卡进行批发经营，提供一票通凭证。同时要求所有进入本县、区进行批发经营的批发商，都要到县级食品药品监管局进行登记备案，实现对批发商、零售商的有序监管，有效提升食品药品安全风险防控水平。

　　（三）加大对食品小作坊集中区域建设力度，重点解决食品小作坊无证经营和卫生条件差的问题。

　　食品小作坊量大面广，过于分散，生产条件差，违法可能性极大。有的存在无证生产加工行为，由于其加工环境较差，且货源难以保证安全。在监管过程中，有些小作坊隐蔽性强，执法成本高，打击难度大，建议采取以下措施进行治理：

　　1、按照“统一规划、集中监管、集中检测”的区域监管新模式，通过优惠政策，积极帮扶等办法引导小作坊入驻园区，将一些小作坊由“暗”转“明”，从资质取得、设施设备、环境卫生、原料采购、制作过程等方面对小作坊进行规范，对经整改仍达不到要求的予以取缔。

　　2、进一步完善食品小作坊的生产经营标准，既能保证食品安全，又让食品小作坊能够做得到。同时，要通过调研建立食品小作坊的监管标准，让监管部门和监管人员有明确的标准去遵照执行。

　　3、进一步实行指导性监管模式。监管部门要增强服务意识，加大帮扶力度，从“局外人”变成“参与人”，变场外监督为场内服务。通过引导食品小作坊加工经营户规范经营，构建食品安全自律防线。

　　（四）进一步规范涉嫌食品药品安全犯罪案件的行政执法与刑事司法衔接机制，实现无缝对接。

　　1、建立以联络处和联席会议为主要形式的案件协调查、移送受理工作机制。

　　2、成立联合执法工作领导小组，负责食品药品犯罪案件信息通报、查处和移送受理领导工作。

　　3、建立移送案件司法机关撤销案件的衔接机制。对于行政机关移送的案件，司法机关立案侦查后撤销案件的，应及时与行政机关做好衔接，以利于行政机关依法做出后续行政处理。